Bài toán nợ công đang là thách thức

Phương Đông

Thu không bù được chi; Cơ cấu bộ máy mặc dù phình to nhưng chất lượng phần lớn không đáp ứng kịp thời nhu cầu giao dịch khổng lồ của nền kinh tế vốn đa dạng và phức tạp; Năng suất lao động thấp; Hiệu quả đầu tư không cao; Còn lãng phí nguồn lực… rất nhiều nguyên nhân đã được chỉ ra khiến bài toán bội chi ngân sách, nợ công đang là vấn đề nóng đòi hỏi những thay đổi căn cơ từ thể chế đến những giải pháp linh hoạt, quyết liệt.

Nợ công đang có những dịch chuyển

Theo bản tin nợ công số 4 vừa được Bộ Tài chính công bố, dư nợ Chính phủ trong 5 năm qua - từ năm 2010 đến 2014 - đã tăng thêm hơn 936,6 nghìn tỉ đồng.

Cuối năm 2010, tổng dư nợ Chính phủ là gần 47 tỉ USD, tương đương hơn 889 nghìn tỉ đồng. Đến cuối năm 2014, dư nợ Chính phủ đã tăng khoảng 105%, tương đương 85,9 tỉ USD, khoảng 1,8 triệu tỉ đồng.

Trong 5 năm qua, tổng trả nợ cũng tăng lên tương ứng với dư nợ. Năm 2010, tổng trả nợ là hơn 4,7 tỉ USD, tương ứng với 87 nghìn tỉ đồng. Đến cuối năm 2014, tổng trả nợ 12,2 tỉ USD, tương ứng với 260,8 nghìn tỉ đồng. 

So với GDP, dư nợ của Chính phủ năm 2014 tương đương 46,4% GDP. Tuy nhiên, con số mới nhất được Bộ Tài chính vừa cập nhật tính tới ngày 31-12-2015, ước tính dư nợ Chính phủ lên tới 50,3% GDP.

Trong khi đó, giới hạn trần nợ cho phép giai đoạn năm 2011-2015 được Quốc hội khóa XIII thông qua thì nợ Chính phủ không quá 50% GDP.

Về nợ chính phủ, tỷ trọng nợ trong nước có xu hướng tăng từ 39% năm 2011 lên 57% năm 2015; tỷ trọng nợ nước ngoài giảm từ 61% xuống 43%. Xu hướng này phù hợp với định hướng Chiến lược nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 - 2020, tầm nhìn 2030. Về cơ cấu kỳ hạn danh mục nợ của Chính phủ, nợ nước ngoài phần lớn là vốn ODA ưu đãi với kỳ hạn dài, mặc dù thời hạn có giảm do Việt Nam trở thành nước thu nhập trung bình. Theo phân tích bền vững nợ của Ngân hàng thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) thì kỳ hạn còn lại trong danh mục dư nợ nước ngoài của Chính phủ đến 2015 của Việt Nam từ 12,3 - 12,4 năm. Tức là với số nợ đến 2015, Việt Nam phải trả trong vòng hơn 12 năm tới.

Nợ trong nước của Chính phủ chủ yếu là phát hành trái phiếu chính phủ (TPCP). Trước đây, do áp lực huy động vốn lớn trong khi thị trường vốn trong nước chưa phát triển, nguồn vay đầu tư TPCP chủ yếu là ngân hàng thương mại nên giai đoạn 2011- 2013, vay với kỳ hạn ngắn vẫn là chủ yếu dẫn đến áp lực trả nợ trong ngắn hạn tăng lên. Thực hiện Nghị quyết 78 và Nghị quyết 99 của Quốc hội, thời gian qua Bộ Tài chính đã thực hiện việc kéo dài thời hạn phát hành trái phiếu trong nước. Nhờ vậy từ 2014, kỳ hạn phát hành đang là 4,84 năm, thì đến 2015 kéo dài lên 6,98 năm và 8 tháng đầu 2016 kéo dài lên 7,22 năm.

Về lãi suất, nợ nước ngoài chủ yếu là vốn ODA ưu đãi, lãi suất khá thấp, bình quân khoảng 2%/năm (theo phương pháp tính của IMF).
Nợ trong nước, lãi suất hình thành trên cơ sở đấu thầu trái phiếu qua Sở Giao dịch chứng khoán Hà Nội (HNX). Những năm trước, do chính sách thắt chặt tiền tệ để kiểm soát lạm phát nên có lúc lãi suất lên đến 12%/năm (năm 2011), có khoản lên 13%/năm. Đến nay, mặt bằng lãi suất đã giảm, lãi suất bình quân khoảng 6,5%/năm (2015). 8 tháng đầu năm 2016, lãi suất chỉ còn khoảng 6%/năm.

Về cơ cấu đồng tiền trong danh mục nợ của Chính phủ, do nợ trong nước tăng nhanh, nợ nước ngoài giảm đi nên nợ Chính phủ đến cuối năm 2015 chủ yếu là VND, chiếm tỷ trọng 55%. Còn lại: USD chiếm 20%, Yên Nhật chiếm 14%, EUR 8%, còn lại là các loại tiền khác.

Đâu là nguyên nhân

Nếu như trước năm 2009, ở Việt Nam chưa có khái niệm nợ công, chỉ có nợ chính phủ, nợ nước ngoài của quốc gia. Từ năm 2010 trở đi, khi Luật Quản lý nợ công có hiệu lực, khái niệm nợ công mới chính thức được nhắc đến. Xét về tốc độ, giai đoạn 2011- 2015 dư nợ công tăng trên 10% GDP (từ 50% năm 2011 lên 62,2% năm 2015). Giai đoạn 2006 - 2010 nợ công tăng 14% GDP.

Nguyên nhân nợ tăng nhanh, trước hết là áp lực huy động vốn cho đầu tư phát triển KT - XH. Giai đoạn 2001- 2005, đầu tư toàn xã hội bình quân 39% GDP; 2006 - 2010, đầu tư 39,2% GDP; 2011 - 2015, đầu tư giảm nhưng vẫn ở mức 32 - 33% GDP. Đầu tư ở mức tương đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu tư thì chưa cao, khoảng 25% GDP. Như vậy, thiếu hụt về nguồn cho đầu tư xã hội dẫn đến đi vay.

Bối cảnh kinh tế 2011 - 2015 không thuận lợi, đặc biệt là mục tiêu tăng trưởng kinh tế phải điều chỉnh lại từ mức bình quân 7- 7,5%/năm xuống 6,5 - 7%/năm. Tuy nhiên, các chỉ tiêu chi NSNN vẫn được giữ nguyên để đạt mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo, giảm khoảng cách phát triển giữa khu vực thành thị - nông thôn. Trên thực tế, tăng trưởng bình quân cả giai đoạn chỉ đạt mức 5,9%/năm. Trong khi nhu cầu vay và các chỉ tiêu khác thì không điều chỉnh giảm.

Cơ sở để tính toán các chỉ tiêu tài khóa, bội chi, vay nợ đều xuất phát từ tăng trưởng kinh tế. Khi chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế giảm nhưng các chỉ tiêu kia không giảm, dẫn đến tỷ lệ nợ công so với GDP tăng lên.

Bên cạnh đó phải kể đến nguyên nhân VND trong thời gian qua mất giá khá nhiều so với tiền của những nước mà Việt Nam vay vốn như Nhật Bản, EU… Trong tổng dư nợ vay nước ngoài của Chính phủ năm 2010 thì có đến hơn 26% vay nợ bằng đồng yên Nhật Bản (JPY); 20% là vay nợ bằng đồng đôla Mỹ (USD); 11% là bằng đồng euro (EUR); còn lại là những đồng tiền khác.

Thời gian đầu, dòng ngoại tệ lớn chảy vào trong nước giúp làm giảm sức ép cân đối ngoại tệ. Tuy nhiên, trong trung và dài hạn, việc Chính phủ phải cân đối nguồn ngoại tệ trả nợ gốc và lãi sẽ đẩy nhu cầu ngoại tệ tăng cao, làm tăng giá đồng nội tệ, tăng chi phí nhập khẩu máy móc thiết bị và nguyên liệu, tăng chi phí đầu vào của nền kinh tế, dẫn tới các nguy cơ lạm phát. Tỷ giá tăng cao làm chi phí thanh toán nợ trở nên đắt đỏ hơn gây áp lực lên cân đối NSNN cho trả nợ. Ngoài ra, VND mất giá đã dẫn đến nợ Nhà nước quy đổi ra VND tăng lên, làm nợ công tăng cao. Sự mất giá của VND đã tạo ra nhiều khó khăn hơn cho các doanh nghiệp trong việc trả nợ cũng góp phần khiến nợ công ngày càng gia tăng.

Tiếp đến là thâm hụt ngân sách đã trở thành căn bệnh kinh niên cộng với tỉ lệ nợ cao là một cản trở rất lớn trong việc thu hút các luồng vốn đầu tư gián tiếp, trực tiếp của nước ngoài. Do đó cần phải có các biện pháp thắt chặt tài khóa, quản lý chi tiêu tiết kiệm và hợp lý hơn trong thời gian tới để kiềm chế thâm hụt ngân sách bằng cách triển khai quyết liệt, đồng bộ giải pháp quản lý thu NSNN, chủ động xử lý tác động do biến động dầu thô.

Và một nguyên nhân khá quan trọng nữa là đầu tư công cao và kém hiệu quả trong bối cảnh tiết kiệm của Việt Nam giảm là một trong những tác nhân làm tăng nợ công. Đầu tư công luôn đi cùng với lãng phí và tốn kém, thậm chí với mức độ ngày càng nặng nề, mức thất thoát lên đến 20 – 30%. Do đầu tư công kém hiệu quả buộc Chính phủ phải tăng thu ngân sách (qua thuế, phí hoặc vay mới) để trả nợ đã gây những hiệu ứng nghịch cho hiệu suất tăng trưởng, tạo gánh nặng cho nền kinh tế, làm giảm hoặc trì hoãn đầu tư tư nhân...

Giải pháp nào cho bài toán nợ công?

Theo nhiều tổ chức quốc tế và trong nước, khả năng vỡ nợ của Việt Nam khá thấp. Tuy nhiên, nợ công đang là vấn đề cấp bách với những yếu tố không thể xem nhẹ: Chỉ tiêu nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ/thu NSNN có nguy cơ tiến sát, vượt ngưỡng cảnh báo; nghĩa vụ trả nợ tăng nhanh trong khi nguồn trả nợ công không bền vững và những tác động của nó gây sức ép lên cân đối ngân sách nhà nước. Đã có không ít những giải pháp được đề cập, trong đó tăng cường quản lý nợ công là giải pháp căn cơ. Cụ thể, Việt Nam cần xây dựng và công bố kế hoạch tài khóa trung hạn nhằm cải thiện công tác quản lý ngân sách và nợ công theo hướng bền vững; xem xét thành lập Ủy ban Giám sát và kiểm soát nợ công có chức năng giám sát các vấn đề nợ công và ngân sách nhà nước. Bộ Tài chính cần đưa ra văn bản hướng dẫn thi hành luật về nợ công, quản trị rõ ràng; Xây dựng hệ thống quốc gia về khai báo các khoản vay. Đặc biệt, cần đổi mới trong quản lý vốn vay nước ngoài thông qua một đầu mối cho vay và quản lý ODA…

Để thực hiện những giải pháp căn cơ này, trước mắt cần siết lại chi tiêu công và đầu tư công. Nhà nước phải tiếp tục thay đổi tư duy về vai trò của mình trong kinh tế thị trường. Nhà nước cần giảm quy mô của mình lại. Vì hiện nay chúng ta đang duy trì một bộ máy quá lớn với chi thường xuyên cao. Các khoản từ trụ sở, xe cộ cho đến lương cán bộ viên chức... là quá nhiều. Từ đó cho thấy chi thường xuyên phải giảm, mà chỉ có thể giảm được bằng cách giảm mạnh và thu gọn lại bộ máy Nhà nước. Vừa đỡ cho gánh nặng cho chi thường xuyên của Nhà nước và đỡ gánh nặng cho người dân. Mặt khác Nhà nước cũng cần nhìn nhận lại về vai trò của mình trong đầu tư công. Hiện tại, Nhà nước đang quá ham vai trò là nhà đầu tư, là nhà sản xuất trực tiếp trong khi đáng lẽ vị trí này phải là của doanh nghiệp và thị trường.

Việc giảm bớt sử dụng vốn ODA cũng có vai trò quan trọng. Trước đây, khi nền kinh tế còn khó khăn chúng ta được các nước và các tổ chức Quốc tế đầu tư để để phát triển hạ tầng, xóa đói giảm nghèo và làm một số chương trình phát triển ban đầu. Nhưng bây giờ thu nhập trung bình trên đầu người đã khá tốt rồi, nên từ bỏ bớt nguồn vốn ODA đó đi để tập trung vào sức mình. Bởi vì, còn ODA thì Nhà nước còn thấy mình có tiền để tiêu, để đầu tư và vẫn muốn nắm giữ để đầu tư, nhưng nếu chấp nhận bớt đi ODA mà chỉ sử dụng nguồn trong nước là chính thì sẽ thấy Nhà nước cần phải dựa vào thị trường.

Cùng với giảm chi tiêu công, tăng hiệu quả vốn đầu tư là tạo điều kiện thuận lợi và môi trường kinh doanh tốt đẹp hơn nữa cho doanh nghiệp phát triển. Nói cho cùng doanh nghiệp mới là là bộ phận chính đóng thuế để nuôi bộ máy Nhà nước và có kinh phí để Nhà nước làm các công trình đầu tư phát triển. Nói như vậy để thấy rằng trong thời gian tới, Nhà nước rất cần thay đổi cách tiếp cận với doanh nghiệp.

Đây có thể là hai đường hướng cơ bản mà nước nào khi phát triển cũng phải đi qua. Trong quá trình phát triển Nhà nước phải nhỏ lại để thị trường lớn lên. Đây cũng là ý kiến mà Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc đã đề cập đến nhiều lần khi nhắc đến yêu cầu phát triển, tăng sức cạnh tranh của nền kinh tế trong quá trình hội nhập sâu rộng hiện nay./.

Nguồn: Tạp chí thị trường giá cả.